Flachsland, C., aus dem Moore, N., Müller, T., Kemmerzell, J., Edmondson, D., Görlach, B., Kalkuhl, M., Knodt, M., Knopf, B., Levi, S., Luderer, G., Pahle, M.

Kurzdossier: Wie die Governance der deutschen Klimapolitik gestärkt werden kann

in Ariadne-Kurzdossier, 30.11.2021

Arbeitspapiere , Director , Economic Growth and Human Development

Deutschland hat sich 2021 neue ambitionierte Klimaschutzziele gesetzt: mit der Erhöhung der THG-Minderungspflicht bis 2030 von 55 % auf 65 % gegenüber 1990 und sektoral definierten Wegmarken (sektorale „Jahresemissionsmengen” bis 2030 und “jährliche Minderungsziele” bis 2040) sowie der umfassenden Treibhausgasneutralität (THG-Neutralität) im Jahr 2045 und dem Ziel negativer Emissionen nach 2050. Aber die Verabschiedung von Zielen allein garantiert nicht deren Erfüllung. In der Vergangenheit wurden 2019 mit dem Bundes-Klimaschutzgesetzes (KSG) erstmals THG-Minderungsziele – bis 2030 – vom Gesetzgeber festgelegt. Allerdings wurden auch diese nur teilweise mit zielführenden Maßnahmen unterlegt: Bereits vor der Verschärfung des THG-Zieles für 2030 deuteten Projektionen auf eine mögliche Verfehlung des 55 %-Ziels hin. Der in signifikanten Teilen von politischen Parteien, Wirtschaft und Bevölkerung fehlende Wille, ambitionierte klimapolitische Maßnahmen zu ergreifen, war hierbei in der Vergangenheit ein zentrales Hindernis. Mit der Verschärfung der Klimaschutzziele bedarf es nun einer umfassenden Nachsteuerung der Maßnahmen. Darüber hinaus aber fehlte es in der Governance der deutschen Klimapolitik bisher auch an einer klaren Zuordnung von Verantwortlichkeiten und adäquaten Kompetenzen. Auch bei einer absehbar erhöhten klimapolitischen Handlungsbereitschaft zentraler Stakeholder in Deutschland wird angesichts der herausfordernden Ziele eine Stärkung der Governance der Klimapolitik erforderlich sein, um wirksame Maßnahmen umzusetzen.

In diesem Ariadne-Kurzdossier identifizieren wir zentrale Probleme der staatlichen Governance der deutschen Klimapolitik, insbesondere auf Bundesebene und mit Blick auf sektorübergreifende Koordination. Anschließend diskutieren wir lösungsorientiert Optionen, um (a) die Zuordnung von Kompetenzen und Koordinationsaufgaben in der Regierungsarbeit zu verbessern, und um (b) zentrale Abläufe im klimapolitischen Prozess und die Einbindung von wissenschaftlicher Expertise zu stärken.

Für eine Reform der Regierungsarbeit vergleichen wir im Wesentlichen zwei Optionen: Erstens eine stärkere Koordination der Fachressorts durch das Bundeskanzleramt (BKAmt) und zweitens den Ausbau des Bundesumweltministeriums (BMU) oder des Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi) zu einem starken Klimaschutzministerium mit deutlichem Zuwachs an Kompetenzen. Eine inkrementelle Stärkung des BMU als dritte denkbare Alternative würde dagegen Kernprobleme der deutschen Klimagovernance kaum lösen können. In jedem Fall verspricht eine Stärkung des Klimakabinetts und der Ausbau stehender interministerieller Arbeitsgruppen eine verbesserte interministerielle Zusammenarbeit bei zentralen Querschnittsthemen. Für eine stärkere Koordination durch das BKAmt spricht, dass damit die erforderliche Integration von Klimapolitik in die bestehende Regulierung der verschiedenen Sektoren durch die jeweils zuständigen Ressorts effektiver erreicht werden kann – die entsprechende Priorisierung von klimapolitischen Zielen vorausgesetzt. Auch werden damit hohe Transaktionskosten vermieden, die bei einem Neuzuschnitt von Ministerien anfallen. In diesem Fall müssten allerdings die Personalressourcen zur klimapolitischen Koordination im BKAmt deutlich ausgebaut werden, etwa in Form einer neuen Abteilung Klimapolitik. Dagegen erscheint die Option eines starken, zum Klimaschutzministerium erweiterten BMU oder BMWi (mit Zuordnung von Federführung und klimapolitischen Fachreferaten für die relevanten Sektoren) besonders für den Fall attraktiv, dass das BKAmt eine effektive Koordination nicht wahrnehmen will oder kann und wichtige Ressorts keine ambitionierte Klimapolitik verfolgen. Die entsprechenden Koordinationsleistungen und die Federführung im Politikprozess würden dann durch das entsprechende Ministerium als Klimaschutzministerium erbracht. Da jedoch die Zuständigkeiten für nicht direkt klimabezogene sektorale Regulierungen in anderen Ministerien verbleiben würden, besteht bei dieser Option das Risiko, dass Abstimmungsprozesse etwa in der Energie-, Verkehrs- oder Gebäudepolitik erschwert werden. Außerdem entstehen anfänglich Transaktionskosten bei der notwendigen Neuzuordnung der klimapolitischen Fachreferate zum BMU oder BMWi.

Darüber hinaus identifizieren wir Reformoptionen zur Stärkung ausgewählter Abläufe im Klimapolitik-Prozess. So können in der Planung und Formulierung von Maßnahmen verpflichtende Folgenabschätzungen, sowie Grünbuch- und Roadmap-Prozesse die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass die beschlossenen Maßnahmen die THG-Minderungsziele erfüllen. Dabei ist es wichtig, dass die Analysen in diesen Planungsschritten sektoral integriert und langfristig angelegt und verschiedene Optionen für Maßnahmenmixe öffentlich diskutiert werden. In der Implementierungsphase könnten eine verbesserte Koordination der Bundesministerien sowie eine Neuordnung der nachgeordneten Behörden die Umsetzung der beschlossenen Maßnahmen erleichtern. Für das Monitoring der umgesetzten Maßnahmen empfehlen wir, Leitindikatoren der Energiewende zu bestimmen, mit denen frühzeitig abgeschätzt werden kann, ob die Maßnahmen tatsächlich zur notwendigen Emissionsminderung führen. Deutet die Entwicklung der Leitindikatoren darauf hin, dass die umgesetzten Maßnahmen perspektivisch nicht für die Erreichung der THG-Minderungsziele ausreichen, müssen die Maßnahmen frühzeitiger als heute nachgesteuert werden. In der Nachsteuerung erscheint ein gesamtwirtschaftlich integrierter Ansatz sinnvoller als die derzeit im Klimaschutzgesetz vorgesehenen sektoral fokussierten Sofortprogramme. Hinsichtlich der zahlreichen klimapolitisch relevanten Expertenräte in Deutschland wäre eine gemeinsame Klärung der unterschiedlichen Rollen der Räte im Klimapolitik-Prozess zwischen den wissenschaftlichen Räten und Kommissionen und der Bundesregierung wünschenswert. Neue Impulse in der klimapolitischen Debatte könnten zudem spezifische Berichte von Expert*innen setzen, die bei Bedarf auch von der Bundesregierung mandatiert werden und idealerweise Vertreter*innen aus – in der öffentlichen Wahrnehmung – unterschiedlichen „Lagern“ des klimapolitischen Diskurses umfassen.

Dieses Kurzdossier berührt auch breitere und nicht zuletzt angesichts der Covid-19 Pandemie erneut intensiv diskutierte Fragen: Was muss und was kann der Staat in der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Steuerung leisten? Welche institutionellen Reformen können staatliche Handlungsfähigkeit stärken? Wichtig ist, dass die Governance der Klimapolitik als iterativer sozialer Lernprozess angelegt wird – mit adäquater Frequenz von Versuch und, bei Irrtum, Korrektur. Damit dies gelingt, müssen Verantwortlichkeiten, Zuständigkeiten und Prozesse klar und in geeigneter Form definiert werden. Eine neue Bundesregierung sollte diesen Lernprozess und die dafür erforderliche staatliche Handlungsfähigkeit durch mutige institutionelle Innovationen stärken.